James Otto, abogado y experto en economía de minerales: “La clave para una buena política de impuestos es encontrar un enfoque que se adapte a los ciclos de precios sin la necesidad de revisar constantemente la ley minera o de impuesto”

El experto en materia tributaria participará el próximo 15 de abril en el seminario “Institucionalidad de la minería chilena en el contexto internacional” durante Cesco Week Santiago 2021, donde analizará, las principales tendencias en el mundo en esta área, así como donde se sitúa Chile en relación con otros países mineros.

Quienes se han dedicado a estudiar la institucionalidad por la que se rigen las distintas jurisdicciones mineras, saben perfectamente quién es. Considerado como uno de principales expertos en la materia a nivel mundial, James Otto es uno de los referentes al momento de poner sobre la mesa estos temas.

Conversación que ya se ha tomado la agenda pública del país, a propósito de la discusión sobre el proyecto de royalty que ha sido aprobada en la Cámara Baja, y que continuará su discusión en el Senado. A esto se suma el proceso de redacción de una nueva Constitución, debate al que próximamente entraremos de lleno, y donde se necesitará la mayor cantidad de información de buena calidad para poder tomar decisiones.

Para contribuir a esta discusión, es que el Centro de Estudios del Cobre y la Minería realizará el seminario “Institucionalidad de la minería chilena en el contexto internacional” el próximo 15 de abril, el que contará con la presentación del abogado y experto en economía de minerales y un panel de expertos nacionales y extranjeros quienes darán sus puntos de vista sobre la materia.

“La política de tributación minera tiende a seguir los precios de los minerales.”, asegura James Otto en esta entrevista para Cesco. “Durante el último super ciclo, muchos gobiernos corrieron a introducir impuestos más altos o nuevos tipos de impuestos en el sector. En algunos casos, los gobiernos impusieron royalties más altos, mientras en otros se idearon nuevos tipos de impuestos sobre las ‘ganancias excesivas’. Cuando ese ciclo terminó, lo contrario fue cierto y muchos países retiraron los cambios anteriores”.

La evolución de la legislación minera

Otto cuenta con más de 100 publicaciones, siendo el libro “Royalties Mineros: un estudio global de su impacto en los inversionistas, el gobierno y la sociedad civil” de 2006, el más conocido. Hasta el día de hoy es uno de los libros más completos en la materia, y se considerado un clásico y un estudio clave para entender la teoría y práctica de los royalties en minería.

¿Cuál ha sido la evolución de la legislación minera durante la última década en los principales distritos mineros mundiales? ¿Ve una mayor convergencia entre los estados que desean obtener mayores beneficios de la minería mientras se mantienen atractivos para la inversión de las empresas mineras privadas?

Durante las últimas dos décadas ha habido una evolución lenta pero constante de los enfoques regulatorios del sector minero. Bajo leyes mineras más antiguas, a menudo hay problemas con empresas mineras que mantenían terrenos para fines especulativos o futuros. Hoy en día, muchos países han implementado varios medios para imponer el principio de “úsalo o piérdelo” para que las concesiones se exploren o exploten activamente. También ha habido un gran movimiento para pensar sobre cómo alcanzar el desarrollo sostenible y evitar el ciclo de auge y caída que conlleva el explotar un recurso no renovable. Por ejemplo, en la actualidad muchos países requieren o fomentan contratos de desarrollo de comunidades o mecanismos similares que apuntan a reducir el impacto que el cierre de una mina tendrá sobre las comunidades locales. Además, se ha visto una explosión en el uso de fondos soberanos donde los ingresos obtenidos hoy, se invierten para entregar beneficios a las futuras generaciones. Actualmente, existen más de 75 fondos de ese tipo o que están en etapas de planificación.

Uno de los mayores desarrollos es hacer que los procesos de aplicación para concesiones sean más eficientes a través del uso de sistemas de catastro computarizados. Al usar tal sistema, un inversor puede determinar de manera remota y rápida qué áreas están bajo concesión y conocer los detalles sobre el concesionario, establecer qué áreas están abiertas o cerradas para la aplicación, y en algunos casos, solicitar en línea el área. Los sistemas de catastro con frecuencia también incluyen enlaces a información geológica sobre una base espacial.

También ha habido un movimiento para fortalecer los requerimientos de recuperación y cierre de operaciones. Ya sea requerido en la ley ambiental o minera, hoy la planificación de cierre comienza en la etapa de factibilidad de una mina, se requiere un plan de rehabilitación y cierre que debe ser actualizado periódicamente, se debe garantizar seguridad financiera para que en caso de que el minero no implemente el plan, el gobierno tenga acceso al financiamiento adecuado para efectuar la rehabilitación, que el público se involucre en la planificación de la rehabilitación y el gobierno apruebe el plan inicial y sus revisiones.

Otra mejora importante tiene que ver con la transparencia. Más de 50 naciones hoy participan en la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) mediante la cual se ponen a disposición del público información de varios aspectos del sector minero de un país, que van desde información sobre los impuestos pagados, concesiones, regulaciones y otros. El proceso involucra al gobierno, la sociedad civil y las compañías mineras. Si bien el nivel de requerimientos regulatorios ha aumentado notablemente en las últimas dos décadas, la inversión ha seguido fluyendo hacia el sector. A menudo una mayor regulación puede reducir los riesgos para una empresa minera, como cuando, por ejemplo, el sistema entrega una vía clara para abordar los problemas de “licencia social para operar”.

En relación con lo mencionado antes, ¿Cuál ha sido la tendencia de la tributación de las compañías mineras privadas? ¿Son los royalties la manera preferida de capturar rentas mineras? ¿Cuáles regímenes han sido más exitosos en equilibrar las necesidades de los países por mayores ingresos con un crecimiento robusto de la industria?

La política de tributación minera tiende a seguir los precios de los minerales. Durante el último super ciclo, muchos gobiernos corrieron a introducir impuestos más altos o nuevos tipos de impuestos en el sector. En algunos casos, los gobiernos impusieron royalties más altos, mientras en otros se idearon nuevos tipos de impuestos sobre las “ganancias excesivas”. Cuando ese ciclo terminó, lo contrario fue cierto y muchos países retiraron los cambios anteriores.

La clave para una buena política de impuestos es encontrar un enfoque que se adapte a los ciclos de precios sin la necesidad de revisar constantemente la ley minera o de impuesto. Uno solo necesita mirar a productores de cobre como Chile, Perú, Mongolia, República Democrática del Congo, Zaire, Australia, todos los cuales crearon nuevos impuestos o los subieron durante el último súper ciclo, para encontrar ejemplos sobre qué enfoques se adaptan mejor a los commodities sujetos a los ciclos de precios. La mayoría de los tipos de royalties simples no están diseñados para obtener lo que los economistas llaman “renta”, pero algunos tipos de royalties sí. El impuesto específico a la minería de Chile es uno de los mejores enfoques para capturar “renta” que ha surgido en los recientes años, pero como todos los impuestos pioneros, hay ciertamente formas en las que puede ser mejorado.